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实务解析 | 投标人资格条件设置的要求与方法

时间:2024-02-26  来源: 中建华阳建设项目管理有限责任公司    点击:

投标人资格条件设置是前期招标管理策划和招标文件编制中一项极其重要的工作,直接影响到投标竞争和招标效果。本文结合多年招标管理实践经验,系统梳理和分析投标人资格条件应包括的条件以及如何合规合理地设置投标人资格条件,并总结形成了“三维法”的系统思路方法,旨在为今后招标管理实践提供参考。

             

投标人资格应包括哪些条件

 

(一)投标人资格条件的本质要求

一是签约资格。根据《民法典》第一百三十三条规定,“民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为”,投标人在中标后签约属于典型的民事法律行为,而根据《民法典》第一百四十三条第(一)款规定,民事主体必须具有相应的民事行为能力,其民事法律行为才有效。据此,投标人应当具有民事行为能力,才能保证中标后的签约具有法律效力。为保持与后续提及的履约能力表述相对应和形象易懂,暂且将投标人应当具有的民事行为能力称之为签约资格。因此,在投标人资格条件中应要求投标人具有签约资格(即民事行为能力)。

二是履约能力。投标人的履约能力是指投标人在中标后实施招标项目的能力,是保证投标人中标后有能力履约的基本要求。根据《民法典》的相关规定,投标人的履约能力主要应包括技术能力和财务能力两个方面,技术能力主要反映投标人承担招标项目的专业技术实力,而财务能力主要反映投标人承担招标项目的资金保障实力。因此,在投标人资格条件中应对投标人的技术能力和财务能力提出要求。

三是履约信誉。投标人的履约信誉是指投标人在过去的市场经营活动特别是履约中形成的社会信用和声誉的统称,是保证投标人中标后忠实履约的基本要求。良好的履约信誉是投标人立足市场求得发展、获得竞争优势的法宝,也是保证投标人忠实履约的社会约束机制。因此,在投标人资格条件中应对投标人的履约信誉提出要求。

(二)投标人资格条件的具体内容

1.民事行为能力

根据《招标投标法》第二十五条规定,投标人可以是法人、其他组织和个人,其中个人仅适用于依法招标的科研项目。在《民法典》施行之后,上述表述应当按该法相应修改为:投标人可以是法人、非法人组织和自然人。结合招标实践情况看,参加投标的投标人主要为企业法人、事业单位法人、非法人组织,因此以下的讨论分析主要针对此三类投标人展开。

按照《民法典》及我国现行相关登记管理条例规定,企业法人、事业单位法人、非法人组织在依规登记成立后,由登记管理机关颁发营业执照或登记证书,自登记成立后就具有民事行为能力,即企业法人、事业单位法人、非法人组织具有有效的营业执照或登记证书,也就证明已具有相应签约资格。因此,在投标人资格条件中应要求投标人具有营业执照或登记证书。

2.技术能力

投标人的技术能力一般可通过其单位资质、项目业绩、主要人员资格、技术、装备等方面进行评价。

单位资质是指依照国家相关法律法规规定实行行政许可或强制性认证的专业资质、生产许可证、认证证书等。如根据我国建筑相关法律法规规定,建筑企业须事先取得相应等级的资质证书后,方可在其许可范围内从事建筑活动,而根据我国安全生产相关法律法规规定,建筑施工企业须事先取得安全生产许可,故建筑企业须具有建筑业企业资质,而且建筑施工企业还须具有安全生产许可证;根据我国《工业产品生产许可证管理条例》规定,对涉及公共安全或人身健康的产品如空压机、电缆等生产企业须事先取得生产许可证;根据我国《认证认可条例》规定,防爆电气、消防产品等生产企业须事先取得3C认证,即中国强制性产品认证。

项目业绩是指已完成的与招标项目技术特性、规模类似的项目情况。项目业绩情况能较好地反映投标人在一定时期内的类似项目实际承担能力,而且是对投标人的主要人员、技术、装备等方面的综合能力体现。因此,项目业绩往往是投标人资格条件中必设的资格要求。

主要人员的专业素质和管理经验是中标后项目能否顺利实施乃至成败的关键,因此在投标人资格条件中应对主要人员提出资格要求。主要人员一般是指投标人拟投入的项目负责人和技术负责人,但对于安全风险比较突出的项目,还应包括安全负责人。在投标人资格条件中,一般应对主要人员的资质和类似工作经历提出必要的资格要求。

技术、装备情况主要反映投标人技术水平和规模能力,但由于在实践中难以具体化,在投标人资格条件中更难以设置相应具体的条件,而且项目业绩资格条件已能综合地反映投标人的技术、装备等技术能力,故一般在投标人资格条件中对技术、装备不再单独提出资格要求。

综上分析,在投标人资格条件中一般应从单位资质、项目业绩、主要人员的资格等三个方面,对投标人的技术能力提出资格要求。

3.财务能力

根据我国企业财务评价指标体系,反映投标人财务能力的财务指标有很多,但作为投标人资格条件,不宜对所有财务指标提出要求,可根据招标项目的特点及需要仅对少数主要财务指标提出要求。结合现行相关法律及招标实践情况,在投标人资格条件中针对投标人财务能力主要有如下处置方法:

一是针对一般的招标项目,履约风险及资金保障需求不太突出,故在投标人资格条件中仅提出财务能力的最低要求,如投标人没有处于财产被接管、冻结以及破产的状态等。

二是针对规模大、周期长的大型招标项目,履约风险及资金保障需求较为突出,故在投标人资格条件中除了对财务能力提出最低要求外,还就与招标项目履约及其风险管控密切相关的少数主要财务指标提出资格要求,如根据招标项目的规模及周期情况对主营业务收入、净资产等提出相适应的要求。

4.履约信誉

投标人的履约信誉一般应以权威机构的信誉评价结果为依据,但由于当前我国市场信用体系正在加速建立当中,尚不够健全,一些信用评价机构的评价结果与实际存在出入,缺乏权威性,故在招标实践中以权威机构的信誉评价结果为依据设置投标人资格条件的方法暂时还行不通。结合招标实践情况,在投标人资格条件中仅提出履约信誉的最低要求,如投标人没有处于被责令停业,投标资格被取消;投标人最近三年内没有骗取中标、严重违约、重大工程质量问题、重大安全事故;投标人没有处于国家相关管理机构公布的失信被执行人名单(或黑名单)内等。

 

 

     

如何设置投标人资格条件

 

(一)“三维法”设置资格条件

根据以上分析,投标人资格条件应包括民事行为能力、技术能力、财务能力和履约信誉等四方面。根据《招标投标法》相关规定,投标人资格条件设置应满足招标项目需求、政策法规和市场现状等三方面的要求。以上述四方面条件和三方面要求为基础,通过多年招标管理实践的不断总结,笔者初步形成了较为系统的投标人资格条件设置思路方法——“三维法”(见表1),主要内容如下。

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1.项目需求

满足招标项目需求是一切招标管理工作的出发点和落脚点,因此在设置投标人资格条件时,理应以有利于实现招标项目需求为基本导向,充分结合招标项目的特点及实际需要,确保所设置的投标人资格条件与招标项目相适应,以便为后续竞争择优确定更适宜的中标人以及最终为利于实现招标项目需求奠定基础。

在招标准备阶段,应充分了解分析招标项目的专业类别、规模、工期要求、关键技术特性参数、项目实施技术复杂程度与重难点以及项目所处特殊客观环境条件等,并据此设置与招标项目相适应的技术能力方面的资格条件。如以特大桥为主的施工招标项目,在设置项目业绩条件时,可提出单跨长度要求;高海拔地区的高压电气设备采购招标,在设置项目业绩条件时,不仅可提出电压等级要求,还可提出在高海拔地区成功运行经验的要求。

2.政策法规

涉及投标人资格条件的有关政策法规方面的强制性规定,一般主要有两类:

一类是符合性规定,即在设置投标人资格条件时,必须依照其相关规定提出相应的法定资格条件要求。如按照《民法典》及我国现行相关登记管理条例规定,在设置投标人资格条件时,应要求投标人具有民事行为能力并依规取得营业执照或登记证书;根据我国建筑相关法律法规及安全生产相关法律法规的规定,在设置投标人资格条件时,应要求建筑施工企业投标人具有相应专业类别和等级的建筑施工企业资质证、安全生产许可证,拟投入的项目负责人具有相应等级的建造师资质证。

另一类是禁止性规定,即在设置投标人资格条件时不得违反的禁令。如根据《招标投标法实施条例》第三十二条中有关不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人的规定,对设置的每一项投标人资格条件均应仔细核查分析,确保不得违反此规定。

3.市场现状

投标人资格条件设置应当符合市场现状,不得因脱离市场现状而导致符合资格条件的潜在投标人只有少数几家以致影响投标竞争,甚至没有符合资格条件的潜在投标人。

在招标准备阶段,应进行必要的市场调研摸底,掌握潜在投标人的数量以及各家的技术能力(资质、项目业绩、主要人员资格)、财务能力、履约信誉等基本现状,以便在投标人资格条件设置时充分考虑,确保所设置的投标人资格条件符合市场实际、切实可行,避免因闭门造车设置的投标人资格条件不可行而导致的违法违规风险。如跨度34m地下厂房工程施工招标项目,按行业一般惯例,项目业绩资格条件设置时可按跨度28m及以上考虑,但通过市场调研摸底得知,符合该业绩条件的潜在投标人很少,故应结合市场现状适当降低项目业绩的跨度要求。

综上,在运用“三维法”设置投标人资格条件时,应特别注意在项目需求、政策法规、市场现状三方面要求上做好统筹兼顾、整体权衡,确保设置的投标人资格条件既满足项目需求,又合法合规,且切实可行,最终利于投标充分竞争和实现招标效果。

(二)适当提高条件要求保证投标竞争有序

在招标管理实践中,对于投资规模大、技术不复杂的施工招标项目,若根据我国《建筑业企业资质管理规定》,投标人资格条件中设置的企业资质等级一般较低,而且由于标的金额大,招标时市场吸引力非常大,在全国范围内往往有数百上千家投标人参加投标,导致投标过度竞争,评标工作根本无法正常进行,也造成了极大的资源浪费。这样的招标,严重违背了招标投标制度设计的初衷和基本原则,还给社会造成了不良影响,使招标方式遭受质疑。因此,对于投资规模大、技术不复杂的施工招标项目,在设置投标人资格条件时应结合市场现状适当提高企业资质等级,以确保投标竞争正常有序,进而保证招标效果。

 

 

     

实践中常见问题的处理

 

1.营业执照方面

随着我国改革的不断深入,经营范围已取消行政审批,且现行相关法律法规不再强制要求必须在登记的经营范围内从事经营活动,注册资本金已由实缴制改为认缴制,即注册资本金已不能反映投标人的财务能力且与履约能力无关,经营年限长短与履约能力无直接关联性。因此,有关营业执照中的注册资本金、经营范围及经营年限均不能设置为投标人资格条件要求,否则将构成以不合理条件限制或排斥潜在投标人的违法行为。

2.项目业绩方面

在投标人资格条件中,由于项目业绩的本质是反映技术能力的一项门槛条件,目的是评审投标人是否具有与招标项目相适应的技术能力,投标人只要有一项符合规定的项目业绩,即表明投标人具有相应的技术能力。另外,项目业绩的合同金额与项目技术复杂程度、投标人的技术能力无直接关联性,而且合同金额中往往还包含非类似项目的金额。因此,有关项目业绩方面的项数、合同金额均不能设置为投标人资格条件,否则将构成以不合理条件限制或排斥潜在投标人的违法行为。

另一类较为普遍的违规现象是设置一些与项目履约无关的限制条件。如某装机容量600万kW电厂水系统改造水泵设备采购招标,在项目业绩条件中要求投标人具有为装机500万kW及以上电厂供货且成功投运3年及以上的项目业绩,由于电厂装机容量大小与水泵设备技术性能无直接关系,故项目业绩中设置电厂装机容量要求,属于明显以不合理条件限制或排斥潜在投标人的违法行为。

3.已取消行政许可的资质

目前,已取消行政许可的资质存在两种情况:一种是资质彻底取消;另一种是取消行政审批而改由相应行业协会开展认定及管理。其中,已彻底取消的资质肯定不能再作为投标人资格条件,另一种由行业协会开展认定的资质,因基本属于非强制资质认证,一般也不能作为投标人资格条件。

4.三大管理体系认证

常见的三大管理体系认证包括质量管理体系认证、环境管理体系认证和职业健康安全管理体系认证。由于三大管理体系认证的本质是对投标人内部相关管理制度体系的认证,表明投标人建立了相关管理制度体系,与投标人的履约能力无直接关联性,而且由于三大管理体系认证是自愿的,认证机构是收费的营利性机构,其认证结果的真实度也因此会受到社会质疑,故三大管理体系认证一般不得作为投标人资格条件,否则将构成以不合理的条件限制或排斥潜在投标人的违法风险。

 


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